我国都市圈规划、建设与发展的若干思考

改革开放以来，我国城市化和工业化同时加速，城市规模与结构在人口流动和产业发展的共同驱动下迅速扩张并优化，中心城市、都市圈和城市群不仅出现在各种发展规划和政策的文件中，而且在经济社会发展中成为空间结构的现实样态。本文讨论都市圈和城市群的演化与异同，都市圈作为经济功能区的意义与价值，以及都市圈内部不同规模城市的协调发展。

都市圈与城市群之间的相互联系与区别

2019年2月，国家发展改革委发布我国第一个有关都市圈规划建设的文件《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称意见）。意见对城市群与都市圈分别作出定义，并阐释了二者的关系。意见指出，“城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”这两个定义，既与国际国内城市研究领域关于都市圈和城市群惯用解释一致，也符合我国城市区域空间结构发展演化的现实。

城市群、都市圈是大国城市化发展到一定阶段的必然产物，是城市集群或区域集群的空间形态。但二者有着若干差异。首先，空间范围的差异。一个城市群一般有2个及以上都市圈。例如，在长三角中心区，目前规划了三个城市群，每个城市群又都有两个都市圈。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》指出：“推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈。加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展，打造东中部区域协调发展的典范。推动杭州都市圈与宁波都市圈的紧密对接和分工合作，实现杭绍甬一体化。”又如，在成渝双城经济圈（城市群），《成都都市圈发展规划》和《重庆都市圈发展规划》均已正式发布。

其次，相邻状态的差异。“职住平衡说”是城市从中心城区演化到都市圈的一个逻辑。职住平衡说认为，随着城市的发展，中心城区“人满为患”，在其郊区出现以居住为主要目的的新城镇，直至行政区划周边的城市也加入这个行列。为了方便上下班并缩短通勤时间，轨道交通应运而生，并获得快速发展。因此，都市圈内部城市间都是地域（包括陆域和水域）相邻的，它们通过轨道交通（地铁、轻轨和城际铁路）连接起来，亦即俗称的“轨道上的城市”。现在有“大都市圈”的说法，其实质是城市群。因为在所谓大都市圈中，城市间并非都是地域相邻，有一部分是连绵相邻，地域并不相邻。都市圈的本质是同城化，城市间地域相邻。城市群的本质是连绵的都市圈。我国目前比较典型的，就是人口密度和经济密度最高的粤港澳大湾区，广州、深圳和珠江口西岸都市圈，你中有我、我中有你。

最后，经济联系的差异。由于空间距离、基础设施的影响，城市群和都市圈内部经济联系的内容，客观上存在紧密程度的差异，都市圈内部经济联系的紧密程度高于城市群。同时，这一差异还表现在经济联系方式上。在相对发达的地区，都市圈成为城市集群的主要形态。从要素流动和产业体系的角度看，都市圈内部要素和产业的关系，以辐射、溢出和分工为主。我国地域广大，在长三角、珠三角这两个世界级城市群，有多个都市圈，且经济密度和人口密度高，其内部的经济联系和都市圈内部的经济联系是基本相同的。然而，在其他地区，城市群内部中心城市和周边城市要素流动和产业体系的关系，则是以集聚、吸纳和转移为主。在加快建设现代化产业体系的过程中，我国其他城市群内部也要将要素流动和产业体系的关系逐步提升到以辐射、溢出和分工为主的水平。由此，才能实现城市群、都市圈协同创新和治理，进而带动大中小城市和小城镇协调发展。

多年来，在学术论文、政府文件和媒体报道中会出现混用城市群和都市圈概念的情形，二者不恰当地互相替代时有发生。概念的不清晰，在学术研究中会引发歧义，在制定政策或规划时会导致偏差。厘清城市群和都市圈的异同，有助于城市群或都市圈发展规划分别落地做实，进而在不同空间范围加快建设现代化产业体系，并通过强链补链，优化创新链、产业链、配套链和供应链；在不同空间范围推动基本公共服务和社会保障均衡化发展，持续提高共建共享水平和共同富裕水平；在不同空间范围跨行政区划整合社会资源并优化配置，完善区域协同协调能力，提高自然和社会生态的治理水平，进而实现区域高质量发展。

都市圈是经济功能区，规划建设应避免行政化