走向乡村善治——健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系研究

走向乡村善治——健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系研究

【摘  要】

健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，应当从治理体系、治理方式、治理功能、治理体制、治理重点、治理目标等方面理解和把握其构成要素。这一乡村治理体系具有自治型治理、融合式治理、整体型治理、转型态治理、合作型治理、本土化治理、嵌入性治理、发展式治理、协商性治理、共识型治理等特点。我们需要正确处理村民自治与法治的关系，发挥乡村治理的内生动力与外在力量的双重作用，重视城乡人口双向流动治理等关键问题。在实践路径方面，应当总结村组治理实践经验、适度推行乡村治理试点、吸纳乡村固有治理资源、重视乡村社会智慧治理、发挥乡村人才积极作用等，以走向乡村善治。

【关键词】

乡村；善治；自治；法治；德治

乡村治理是我国国家治理、社会治理、基层治理的重要组成部分，是发展农业、稳定农村、保护农民权利、维护乡村秩序、推进乡村发展的保障。新中国成立后特别是改革开放40多年来，我国在长期实践的基础上逐渐形成了适合我国国情的中国特色乡村治理体制，探索了党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，为走向乡村善治奠定了坚实的基础。

党的十九大报告明确提出了“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这是中国特色乡村治理体制理论创新和实践创新的结果，标志着中国特色乡村治理体制的形成；《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(2018年1月公布)指出，乡村振兴，治理有效是基础。必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序。这进一步强调了乡村治理要“坚持自治、法治、德治相结合”。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》(中办、国办2019年6月印发)对此做了进一步完善，要求坚持把治理体系和治理能力建设作为主攻方向，坚持把保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定作为根本目的，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。党的十九届四中全会提出，要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。中共中央2020年12月印发的《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》强调，要深化城乡社区依法治理，在党组织领导下实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》(2021年4月)提出，力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系。

本文主要从走向乡村善治的角度，探讨健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的构成要素、内在特质、关键议题、实践路径，从总体上理解健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，走向中国乡村的善治之路。

一、健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的构成要素

关于健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系具体构成要素的表述，有一个逐步完善的过程。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》(2017年6月)中表述为“促进法治、德治、自治有机融合”，十九大报告中表述为“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，《关于加强和改进乡村治理的指导意见》(中办、国办2019年6月印发)中表述为“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。可见，从“法治、德治、自治有机融合”到“自治、法治、德治相结合”，从“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”到“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这是对当代中国乡村治理体系认识不断深化的结果。

据此，我们认为应当从治理体系、治理方式、治理功能、治理体制、治理重点、治理目标等方面入手，来理解和把握“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的构成要素。

1.治理体系方面，乡村治理体系包含自治、法治、德治三方面内容，为自治、法治、德治的结合和自治、法治、德治的融合1。自治是属于村民的范畴，法治是属于国家的范畴，德治是属于社会的范畴，这三种实现乡村善治的不同治理方式是互为补充、互相衔接、相辅相成、缺一不可的2。

2.治理方式方面，乡村治理体系须以自治为基、法治为本、德治为先3。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，必须坚持村民自治制度。村民自治已经成为我国乡村治理体系中的基础性制度，对维护村民的民主权益、保持农村社会和谐稳定、巩固党在农村的执政基础发挥了重要作用。在依法治国、建设法治国家法治社会的当代中国，乡村治理需要遵循法治原则，在法律的调整、规范、保障之下，依法保障村民的合法权益，依法调整涉农的社会关系，通过法律推进乡村发展。乡村治理以德治为引领，需要重视德化的作用，德润人心。应深入挖掘熟人社会中治理的伦理资源、道德力量，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，充分发挥道德在凝聚人心、教化村民、淳化民风中的重要作用。

3.治理功能方面，乡村治理以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气。首先，乡村治理以自治增活力。要从健全完善村民自治的有效实现形式入手，进一步健全农村基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督机制；要强化农民的主人翁意识，提高农民主动参与村庄公共事务的积极性；在基层公共事务和公益事业中广泛实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。其次，乡村治理以法治强保障。乡村有效治理，法治是前提、是基础、是核心、是保障；要提高法治意识、树立法治思维，把政府各项涉农工作纳入法治化轨道，依法办事；强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位；引导干部群众尊法、学法、守法、用法，依法表达诉求、解决纠纷、维护权益，建设法治乡村。再次，乡村治理以德治扬正气。要重视中国固有的良善的道德力量，德、法、礼并用，通过制定村规民约、村民道德公约等自律规范，弘扬中华优秀传统文化，教育引导农民爱党爱国、向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家，增强乡村发展的软实力4。

4.治理体制方面，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，加强基层政权建设，健全基层群众自治制度，推动政府治理同社会调节、居民自治的良性互动。村党组织领导乡村治理，村级重要事项、重大问题由村党组织研究讨论；县乡党委负农村基层党组织建设和乡村治理的主体责任。乡镇党委负乡村治理的直接责任。村民为乡村治理的重要参与主体，要增强村民自治组织的能力，健全党组织领导的村民自治机制，完善村民(代表)会议制度，推进民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督实践。要支持多方社会主体参与乡村治理，加强妇联、团支部等组织建设，积极发挥服务性、公益性、互助性社区社会组织的作用。要以法治思维指导乡村治理，通过法律来规范乡村治理，将政府涉农事项纳入法治化轨道。要重视科学技术手段在乡村治理中的积极作用。

5.治理重点方面，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，加强基层政权建设和健全基层群众自治制度的重点，在于明确县乡政府与村民自治组织的关系；明晰党组织领导自治、法治、德治相结合的路径；健全共建共治共享的治理机制；完善乡村治理的组织体系；建立现代乡村治理手段；丰富乡村治理的方式；强化村级权力监督机制；创新村民议事协商形式；形成乡村治理与经济社会协同发展的机制等方面5。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，核心是融合乡村治理方式，完善乡村治理体系，提升乡村治理能力，提高乡村治理水平。

6.治理目标方面，现代乡村治理通过构建共建共治共享的社会治理格局，走中国特色的乡村善治之路，建设充满活力、和谐有序的乡村社会。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，应当制定和完善涉及农村、农业、农民的良法规范，乡村法治建设努力做到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法；积极搭建多方参与乡村治理的平台和渠道，发挥村民和社会各方力量的积极性，鼓励引导社会和公众共商共建共治共享，推动政府治理、社会参与、基层群众自治实现良性互动。

健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，目标是实现中国特色的乡村善治。乡村善治主要包括党组织领导的乡村治理有力、法治理念深入村民人心、村民自治依法规范、文化道德形成乡村新风、乡村发展充满活力、乡村社会安定有序、村民生活富足幸福等内容6。

二、健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的内在特质

乡村治理问题是当代中国社会治理的一个有机组成部分和重要构成方面，我们应当从国家治理现代化、法治国家建设视角认识和把握乡村治理，理解健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的内在特质，走向乡村善治之路。

从一般意义上分析，乡村治理具有治理本性的内在性、治理主体的民众性、治理组织的多样性、治理规范的多元性、治理方式的广泛性、治理手段的多种性、治理目标的民生性等特性。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，需要尊重乡村治理的这些特点。

不过，异于其他治理和以往的乡村治理，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，具有自治型治理、融合式治理、整体型治理、转型态治理、合作型治理、本土化治理、嵌入性治理、发展式治理、协商性治理、共识型治理等特点。

1.自治型治理。

根据《宪法》和法律的规定，我国农村基层实行村民自治制度，农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，村民通过村民委员会进行自我管理、自我教育、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。因此，我国的乡村治理为自治型治理。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，须以此为基础。

2.融合式治理。

健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，强调“自治、法治、德治相结合”，这也就意味着乡村治理不再单独依靠某一方面的治理资源，而是在“三治结合”“三治融合”思路指导下，整合优化多种治理资源、治理方式，和融一体、共洽合力进行乡村治理。国家法律、执政党政策、政府规范、村规民约、地方习惯等相融相洽，合力推进乡村治理。法治与德化并行，自治与他治共存，共同服务于乡村治理，以实现乡村善治。

3.整体型治理。

健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，应当确立整体性思维、树立整体型治理观念，从主体、规范和运行三个方面进行整体把握。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，主要包括“谁来治理”“依何治理”以及“如何治理”三个方面，其中“谁来治理”指向主体维度、“依何治理”指向规范维度、“如何治理”指向运行维度7。我们应从主体、规范和运行三个维度入手健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。主体是健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的根本，规范是健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的基础，运行是健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的关键。

4.转型态治理。

当代中国的乡村治理面临转型社会治理与常态社会治理双重治理问题，且转型社会治理更为突出。乡村面临从传统社会向现代社会的转变，乡村治理需要由传统治理向现代治理发展。现代乡村治理呈现治理主体的多元化、治理客体的立体化、治理手段的文明化、治理方式的规范化、治理能力的现代化、治理目标的人本化。乡村治理体系建设应当符合治理发展的客观规律，顺应治理的总体趋势。

5.合作型治理。

由于乡村治理的复杂性，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，需要各方力量互动协同，通力合作。参与乡村治理的政府力量与民间力量，外来力量与乡村力量，村党组织与村民委员会、村务监督委员会、村各种经济组织和社会组织、村民，宜统筹协调、共同参与、共同建设，按照各自职责发挥积极作用，做到协同配合、齐心合力进行乡村治理。当代乡村社会治理要发挥内部型主体与外部型主体在乡村治理中各自的积极性、能动性，推进乡村善治。

6.本土化治理。

当代中国的乡村治理奠基于中国传统，生长于具体国情，立足于乡村实际，服务于广大村民。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系是一种本土化的治理，具有浓郁的中国特色、鲜明的地方特点、显著的时代特征。乡村治理需要尊重我国村民的心理和需要，针对乡村的发展阶段，顺应我国农村现代化和治理现代化的趋势。

7.嵌入性治理。

健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，要求将现代法治观念、思维、规则等融入乡村治理的全过程，这实际上是将作为外来规则的国家法律嵌入到乡村治理中，将法治嵌入乡村自组织的方式及过程中，固有乡土社会融贯外来规则，消除外来规则与内生规则之间的混乱。当代中国的乡村治理是通过行动嵌入和规则嵌入的嵌入性治理8。

8.发展式治理。

当代中国乡村的核心问题是发展。因而，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是一种以发展为中心的乡村治理模式，围绕乡村的经济发展、政治发展、法治发展、社会发展、文化发展、生态发展进行治理，通过治理提升乡村村民的发展能力。这是建立在全面发展、科学发展基础上的发展式治理。通过治理，推进乡村的可持续发展、城乡的共同发展。

9.协商性治理。

健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，要求保障村民和村民委员会的主体地位，强化村民的主人翁意识，为村民主动参与村组公共事务提供平台和途径，让村民自己“说事、议事、主事、定事”，村组的事让农民商量着办，凸显村民在乡村治理中的地位。当代中国的乡村治理应当体现协商性治理的特点。

10.共识型治理。

健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系的目标，是形成共同体的共识，塑造乡村的有机共同体，为村民提供丰富的公共产品。村民在乡村治理中共同生活、共同行动、共同感受，逐渐形成共识，通过治理使乡村成为利益共同体、观念共同体、规范共同体、命运共同体，实现乡村善治。