党建引领城市基层治理体制机制研究

党的十八大以来，习近平总书记高度重视城市基层治理工作，多次就城市基层治理发表重要讲话重要指示，明确提出要以党的建设贯穿基层治理、保障基层治理、引领基层治理。为深入贯彻落实习近平总书记重要论述精神，着力提升城市基层治理效能，课题组深入开展党建引领城市基层治理体制机制研究，通过走访调研，与50余名市、区（县）职能部门和街道、社区党员干部面对面座谈访谈，发放调查问卷9260份，深入分析研究党建引领基层治理体制机制层面存在的问题、原因，探寻打破体制机制壁垒、提高基层治理水平的有效对策及举措，为进一步推进基层治理体系和治理能力现代化、不断巩固党在城市的执政基础提供借鉴和参考。

一、创新党建引领城市基层治理体制机制的重要性紧迫性

制度是治理之重器，良制是善治之前提。推进基层治理体系和治理能力现代化，重在党建引领，要在理顺体制机制，唯此才能构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的基层党建引领城市基层治理新格局。

（一）这是深入贯彻落实习近平总书记重要讲话重要指示精神的破题之举。党的十八大以来，习近平总书记着眼在新的历史条件下坚持和发展中国特色社会主义，就加强和创新城市基层治理作出了一系列重要论断，科学回答了新时代城市基层治理一系列方向性、全局性、战略性重大问题，为党建引领城市基层治理指明了方向、提供了遵循。一是深刻阐明了城市基层治理的重要地位。2020年7月22日至24日，习近平总书记在吉林省考察时指出：“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。要不断夯实基层社会治理这个根基。”2021年2月3日至5日，在贵州省考察时指出：“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作。”2022年6月28日，在湖北省考察时指出：“社区是城市治理体系的基本单元。我国国家治理体系的一个优势就是把城乡社区基础筑牢。”二是深刻阐明了党建引领在城市基层治理中的重要作用。2020年7月22日至24日，习近平总书记在吉林省考察时指出：“提高社区治理效能，关键是加强党的领导。要推动党组织向基层延伸，把基层的工作做好，这样才能‘任凭风浪起，稳坐钓鱼台’。”2021年6月7日至9日，在青海省考察时指出：“社区治理得好不好，关键在基层党组织、在广大党员，要把基层党组织这个战斗堡垒建得更强，发挥社区党员、干部先锋模范作用，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，把社区工作做到位做到家，在办好一件件老百姓操心事、烦心事中提升群众获得感、幸福感、安全感。”三是深刻阐明了党建引领城市基层治理的方法路径。2019年11月2日至3日，习近平总书记在上海市考察时指出：“要推动城市治理的重心和配套资源向街道社区下沉，聚焦基层党建、城市管理、社区治理和公共服务等主责主业，整合审批、服务、执法等方面力量，面向区域内群众开展服务。要推进服务办理便捷化，优化办事流程，减少办理环节，加快政务信息系统资源整合共享。”2020年4月23日，在陕西省考察工作结束时的讲话中强调：“城乡社区是维护社会和谐稳定的第一道防线，要根据这次疫情中暴露的问题，从机制、力量、素质等方面加强城乡社区建设，把这道防线筑得更牢靠。”2022年6月28日，在湖北省考察时指出：“要把更多资源下沉到社区来，充实工作力量，加强信息化建设，提高应急反应能力和管理服务水平，夯实城市治理基层基础。”

（二）这是有效应对百年未有之大变局和世纪疫情交织叠加的形势之需。当今世界正经历百年未有之大变局，国际形势复杂多变，国内各类矛盾风险挑战日益加大，突如其来的新冠肺炎疫情加剧了大变局的演变。基层作为国家治理的最末端和最前沿，基层基础牢不牢、稳不稳直接关系着我国改革发展稳定大局。近年来，一方面，一些外部敌对势力在意识形态领域加速向基层组织进行文化渗透，输出西方的“普世价值”等价值观，争夺基层群众，宣扬民族分裂思想，甚至教唆暴力恐怖活动，等等，基层社会治理形势十分严峻，构建党建引领、规范有序、和谐稳定的基层社会环境至关重要、刻不容缓；另一方面，以生产安全、食品安全、突发自然灾害、公共卫生事件等为主的公共安全形势日益严峻，尤其是2020年年初爆发的新冠肺炎疫情，是对基层治理体系和治理能力的一次极大考验，暴露出部分基层组织体系不完善、街道社区统筹协调能力弱、基层干部治理能力跟不上、治理效能不够高、“两个作用”发挥不充分等问题。这就需要以全新的理念和系统的思维对党建引领基层治理体制机制再审视、再完善、再创新，以改革创新和制度建设为抓手，不断健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城市基层治理体系，确保基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力，基层公共服务精准高效，党的执政基础更加坚实，基层治理体系和治理能力现代化水平不断提高。

（三）这是主动适应城市进程快速推进、推动实现基层高效能治理的必由之路。城市是人类文明的重要标志。改革开放以来，我国城市化进程快速推进，截至2021年底，全国共有建制城市691个，城镇人口超过9亿人，人口城镇化率达到64.7%，特别是2010年—2021年，中国城镇化率提升了15个百分点，在全球主要发展中国家中居于前列。由此带来的新情况：一是社会形态多元化。以宝鸡市为例，近年来大量“城市新人”涌入，主城区人口达到106万，大批“单位人”转化为“社会人”，“熟人社会”变“陌生人社会”，各类商圈、市场、园区等新经济组织大量涌现，数字经济、平台经济等新业态蓬勃兴起，占到全市经济总量的45%，快递、外卖、网约车等新就业群体从业人员达到4.5万人，社会形态日益呈现扁平化特征，社会结构类型更加复杂多样。二是矛盾问题多元化。随着城市规模不断扩大，公共服务供给不足、交通拥堵、停车难等“城市病”日益严重，老城改造、征地拆迁、物业管理等引发的社会矛盾不断增多，城市建设管理存在诸多短板问题。三是群众需求多元化。城市人口流动增多、人群结构复杂多样、居民生活水平出现分化，人的需求更加多元、更具个性，更加注重精神文化、诉求表达、权益保障，更加向往美好生活。针对以上新情况新变化，必须从长远和全局出发，综合考量城市建设与资源环境、城市规模与治理水平、居民需求与服务保障，创新完善城市治理体制机制，充分发挥基层党组织的政治优势、组织优势和密切联系群众优势，最大限度整合统筹各单位、各行业、各领域资源力量，努力创造高品质生活、实现高效能治理、推动高质量发展，让更多人融入城市建设，共享发展成果，进一步增强对城市基层党组织的认同感、归属感，使人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

二、目前现状与存在突出问题

宝鸡市辖4区8县、1个国家级高新技术开发区，总面积1.81万平方公里，常住人口332.19万，共有99个镇、17个街道，1165个村、191个社区，社区工作人员2212名，先后荣获全国文明城市、国家生态园林城市和联合国人居环境奖等20多项国家级荣誉。近年来，宝鸡市主动适应城市化快速发展新形势，积极推行以街道社区党组织为核心，纵向四级联动、横向联合整合，推进基层治理网格化、服务群众项目化、工作队伍专业化、基础保障标准化为主要内容的城市基层党建“一核双联四化”工作模式，大力实施社区、社会组织、社工、社区志愿者“四社联动”和网格化治理工程，不断提升党建引领城市基层治理水平，工作经验在全国城市基层党建工作座谈会上交流，“一核双联四化”工作模式被评为全国城市基层党建最佳创新案例。特别是2022年以来，宝鸡市认真贯彻落实中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》和中央组织部等四部委《关于深化城市基层党建引领基层治理的若干措施》精神，深刻总结宝鸡疫情防控工作经验，以市委、市政府名义出台《关于深化党建引领推进基层治理建设“四型”社区的实施意见》，成立市委城市基层党建引领基层治理领导小组，吸纳18个市级部门为成员单位，组建4个专项建设小组，着力打造“五治融合”的平安型、“三感提升”的便利型、“三美共享”的美丽型、“五心并举”的幸福型“四型”社区，不断提升社区治理服务水平，夯实城市基层治理基础。调研组通过深入调研，认真分析研究，发现当前还存在一些突出问题：

（一）基层“转不动”问题。在调研访谈中，大家关注度最高的是基层运转问题，普遍反映基层负担过重，缺力量、没资源，运转吃力。在参与本次调查问卷的1315名镇街、社区工作人员中，56.3%的人认为当前城市基层治理存在的突出问题是“部门多头管理、基层疲于应付”，在所有问题中排第一位。认为社区工作突出难点排前三位的是“上级安排的行政事务太多”占75.2%，“社区工作力量不足”占72.8%，“社区工作人员待遇低”占69.6%。从目前掌握的数据来看，社区主要承担综合治理、社会保障、各类证明、经济发展等30多类100多项事务，工作任务繁多且责任清单不清晰。全市平均每个社区11.6人，按照中省要求的“每万城镇常住人口不少于18人”标准，缺额1000余人。全市每个社区每年工作经费3万元，服务群众专项经费10万元，难以满足社区日常运转和服务群众需求。社区工作者月平均工资2500元左右，低于全市城镇居民收入水平。

（二）街社“统不起”问题。在调研访谈中，街道、社区普遍反映在工作中存在调不动、管不上、用不了等现象，在协调上级职能部门解决社区群众实际问题时，时常碰到推诿扯皮、敷衍塞责等“软钉子”。在“街道、社区对驻区单位力量资源调动能力如何”的调查问卷中，仅有29%的人认为“能统一调动、统一指挥”。在解决群众问题方面，虽然大部分人认为能够及时有效解决，但也有39.2%的人认为“有反馈，但问题没有实质性解决”或“推诿扯皮，得不到解决”。关于单位党组织和党员到社区“双报到”工作，大家普遍反映，存在走形式、简单化，不严、不实、不深等问题，从调查问卷看，除参与疫情防控工作外，在职党员开展一般性的环境卫生清扫、交通文明引导占比均超过75%，开展精准性服务、为民办实事等方面相对较少，还有一些党员“一报了之”，很少参与社区活动。